Daftar Isi

Kilas Balik Teori Hierarki Norma Hukum

Teori yang berkontribusi besar dalam konstruksi norma hukum utamanya pada aspek hierarkisnya bukan hanya Stufenbau Theorie yang diformulasikan oleh Hans Kelsen, melainkan juga yang diformulasikan oleh Hans Nawiasky. Sebagaimana yang telah dibahas sebelumnya bahwasanya teori Kelsen tersebut memformulasikan adanya legal order yang terdiri dari jenjang norma yang berurutan dan sebuah norma dasar. Adapun Nawiasky, rumusan teorinya tentang hukum yaitu Stufenbau der Rechtsordnung diformulasikan untuk merincikan jenjang norma hukum dengan tidak sekadar membagi hukum menjadi norm dan grundnorm.

Norm yang berjenjang dalam teorinya Kelsen mendapatkan validitas atau keabsahannya dari norma yang di atasnya hingga sampai kepada norma dasar atau grundnorm. Formulasi teori ini berlaku ke segala jenis norma, tidak semata-mata norma hukum negara. Di sisi lain, Nawiasky memformulasikan teorinya secara spesifik menyoroti hukum negara dan ini dapat terlihat dari bagaimana teorinya tersebut mengklasifikasikan norma hukum menjadi empat: norma fundamental negara, aturan dasar negara atau undang-undang dasar tertulis, undang-undang “formal”, dan peraturan pelaksana beserta peraturan otonom. Penjelasan ringkas akan teori Nawiasky ini akan dikomparasikan dengan realita normatif di Indonesia karena terdapat dinamika yang cukup menarik dalam instalasi ketatanegaraan Indonesia dewasa ini.

Dinamika Pengaturan tentang Hierarki Norma Hukum

Hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia dapat ditemukan sebuah pola yang menarik lantaran tata urutannya berbeda dari masa ke masa. Sebagai bentuk simplifikasi, dapat dibandingkan di bawah ini bagaimana pengaturan mengenai hierarki peraturan perundang-undangan di tengah-tengah proses Amandemen UUD dan setelah selesai proses amandemen tersebut.

Di tengah masa Sidang MPR 1999-2002 yang bertujuan mengandamen UUD 1945, MPR mengeluarkan TAP MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Perundang-Undangan. Hierarki peraturan perundang-undangan dalam TAP MPR tersebut yaitu:

Undang-Undang Dasar 1945;
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
Undang-Undang;
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu);
Peraturan Pemerintah;
Keputusan Presiden; dan
Peraturan Daerah

Pengaturan dalam TAP MPR ini berdasarkan TAP MPR Nomor I/MPR/2003 dinyatakan tidak berlaku lagi karena sudah ada UU Nomor 10 Tahun 2004 yang merevisinya. Adapun ketentuan dalam UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan khususnya pada Pasal 7 yaitu:

UUD
UU dan Perpu
PP
Perpres
Perda yang mencakup Perda Provinsi, Perda Kabupaten/Kota, dan Peraturan Desa

Stufenbau der Rechtsordnung dalam Pandangan Nawiasky

Perlu digarisbawahi dan diketahui bersama bahwasanya teori yang digagas oleh Kelsen dan juga Nawiasky tidaklah bertentangan satu sama lain malah keduanya dapat saling mendukung dalam kerangka konseptual. Tidak saling bertentangnya teori yang digagas dua tokoh tersebut bukan berarti keduanya terdapat hubungan guru-murid karena keduanya hidup sezaman dan dengan rentang umur yang tidak begitu jauh dengan Nawiasky yang lebih senior. Eksistensi teori Nawiasky dapat ditemukan dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia dengan terdapat penyesuaian sebagaimana teori dari Kelsen juga begitu.

Sebagaimana yang sempat disinggung di atas, Nawiasky mengklasifikasikan norma hukum menjadi empat sebagai berikut:

staatsfundamentalnorm (norma dasar negara);
staatsgrundgesetz (aturan dasar negara atau undang-undang dasar tertulis)
formalle gesetz (undang-undang “formal”);
verorndung & autonome satzung (peraturan pelaksana dan peraturan otonom).

Keempat klasifikasi norma hukum tersebut jika dikomparasikan dengan keadaan normatif ketatanegaraan Indonesia, dapat dijelaskan sebagai berikut:

Staatsfundamentalnorm

Posisi norma fundamental negara dapat dibandingkan dengan konsep norma dasar dalam artian grundnorm tetapi dalam bidang yang sudah dispesifikkan, yaitu norma hukum negara. Norma fundamental negara ini menjadi norma yang mendasari terbentuknya konstitusi dari suatu negara dan juga norma tentang bagaimana amandemen konstitusi tersebut. Cita hukum dan tujuan bernegara seperti yang tercantum dalam Pembukaan UUD 1945, yang secara khusus dalam Alinea IV, juga merupakan bagian dari apa yang disebut norma fundamental negara tersebut. Namun ada beberapa catatan yang akan diuraikan belakangan terkait praktik yang mengomparasikan antara norma dasar (grundnorm) dan norma fundamental negara (staatsfundamentalnorm) ini.

Dalam konteks ketatanegaraan Indonesia, Pancasila-lah yang menjadi norma fundamental negara. Perlu diingat kembali secara historis bahwasanya Pancasila pernah berubah tata urutan hingga bunyi tekstual tiap silanya bergantung pada suatu peristiwa tertentu dan konstitusi yang memuat Pancasila tersebut. Terlihat berbeda secara redaksional Pancasila yang dilontarkan Sukarno pada Sidang 1 Juni BPUPK, Piagam Jakarta, Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS), Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) 1950, dan UUD 1945. Kendati redaksionalnya berbeda, sejatinya Pancasila sebagai suatu norma filosofis yang menjiwai bangsa dan negara Indonesia adalah satu sehingga posisi Pancasila sebagai norma fundamental negara tidaklah dapat digeser atau digantikan dengan apapun itu.

Sebagaimana yang disinggung sebelumnya bahwasanya Pancasila termaktub dalam pembukaan UUD 1945, maka dengan sendirinya Pembukaan UUD 1945 menjadi norma fundamental negara juga. Rasionalitasnya dapat ditemukan dari pembacaan secara filosofis terhadap Pembukaan di samping kenyataan termaktubnya Pancasila di dalam Pembukaan. Pembacaan terhadap Pembukaan secara filosofis dan menyeluruh akan membawa pemahaman adanya suatu “denah” bernegara yaitu cita hukum dan tujuan bernegara itu sendiri. Cita hukum dan tujuan bernegara merupakan suatu hal yang membuat negara ini ada dan karenanya disebutlah sebagai suatu yang “fundamental”. Pondasi dan struktur rumah yang bersifat mendasar pun tidak akan bisa terbentuk tanpa adanya denah yang membuat konsep rumah itu “ada”. Denah yang mengonsepkan suatu rumah itulah yang diibaratkan sebagai norma fundamental negara.

Staatsgrundgesetz

Jika norma fundamental negara masih dalam tataran filosofis dan menjadi denah dalam membentuk dan menjalankan negara, maka aturan dasar negara atau yang disebut juga undang-undang dasar tertulis sudah “diturunkan” pada tataran normatif. Dapat dibedakan dengan norma fundamental negara jika dilihat dari materi substansinya. Cita hukum dan tujuan bernegara diaplikasikan ke dalam bentuk aturan-aturan yang bersifat mengikat namun masih bersifat “dasar” dan “abstrak”.

Pengaturan pada tataran normatif yaitu staatsgrundgesetz ini bertujuan untuk memudahkan adanya pemaknaan terhadap norma fundamental negara yang masih sangat bernuansa filosofis. Pasal-pasal UUD 1945 yang sebelum Amandemen disebut Batang Tubuh merupakan bagian dari staatsgrundgesetz ini. Pengaturan dasar bernegara seperti bentuk negara dan pemerintahan serta perangkat negara yang di antaranya berupa lembaga negara dibentuk untuk melaksanakan cita hukum dan tujuan bernegara. Tidaklah dapat rancangan rumah yang didesain sebagus mungkin dalam bentuk denah dapat berdiri jika tidak ada peletakan pondasi dan struktur bangunan yang kokoh.

Bukan hanya pasal-pasal UUD 1945 yang menjadi aturan dasar negara karena Ketetapan MPR (TAP MPR) juga dapat dimasukkan ke dalam kategori yang sama. MPR diamanatkan oleh Pasal 3 UUD 1945 sebelum perubahan untuk menetapkan Garis Besar Haluan Negara (GBHN). GBHN sendiri memuat aturan dasar tentang arah penyelenggaraan negara demi mewujudkan tujuan nasional sebagaimana yang termaktub dalam UUD 1945. Oleh karena sifatnya yang sama dengan Pasal-Pasal UUD 1945 yaitu berupa arahan untuk menjalankan roda bernegara, maka TAP MPR dapat dikategorikan juga sebagai grundgesetz.

TAP MPR sempat menjadi aturan dasar dengan dimasukkan ke dalam hierarki peraturan perundang-undangan, dihapuskan, dan dimasukkan kembali. Pada tahun 2000 dengan TAP MPR Nomor III/MPR/2000, TAP MPR menempati urutan kedua setelah UUD 1945. Namun oleh UU 10/2004, TAP MPR dihapuskan dari hierarki peraturan perundang-undangan. Sebagian besar TAP MPR memang tidak lagi berlaku dan memiliki kekuatan hukum mengikat terutama pasca dikeluarkannya TAP MPR Nomor I/MPR/2003. TAP MPR ini bertujuan meninjau TAP MPR/S dari 1960 hingga 2002 dan hanya sebagian kecil saja yang masih berlaku. Oleh karena masih ada TAP MPR yang berlaku dan memiliki kekuatan hukum mengikat, maka UU Nomor 12 Tahun 2011 menyempurnakannya dengan memasukkan kembali TAP MPR.

Formell Gesetz

Jika norma fundamental negara (staatsfundamentalnorm) diibaratkan sebagai denah konseptual dan aturan dasar negara (staatsgrundgesetz) merupakan pondasi serta struktur utama bangunan, maka undang-undang “formal” atau formell gesetz ini dapat disamakan dengan dinding dan sekat-sekat ruangan yang membangun bentuk fisik serta wujud nyata dari rumah tersebut. Aturan dasar negara yang termaktub di dalam UUD 1945 maupun TAP MPR masih bersifat garis besar dan belum dapat dieksekusi secara langsung untuk mengatur perilaku masyarakat secara terperinci. Oleh karena itu, formell gesetz dibentuk untuk “menurunkan” kembali nilai-nilai dan pengaturan dasar tersebut ke dalam wujud norma yang lebih konkret, operasional, dan aplikatif dalam kehidupan berbangsa dan bernegara.

Dalam realita normatif ketatanegaraan Indonesia, formell gesetz ini diejawantahkan ke dalam bentuk undang-undang. Kewenangan pembentukannya berada pada DPR yang memegang kekuasaan membentuk undang-undang, yang kemudian dibahas dan disetujui bersama oleh Presiden. Materi muatan dari undang-undang formal ini dapat berisi hal-hal yang diperintahkan langsung oleh UUD 1945, Ketetapan MPR, dan/atau untuk pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Selain Undang-Undang, perlu digarisbawahi pula keberadaan Perpu. Sebagaimana yang termaktub dalam Pasal 7 UU 12/2011, kedudukan Perpu diletakkan sejajar dengan undang-undang. Kesejajaran hierarkis ini memiliki landasan rasionalitasnya tersendiri. Perpu dikategorikan ke dalam formell gesetz karena sejatinya memiliki materi muatan yang sama persis dengan undang-undang. Perbedaannya hanya terletak pada kondisi pembentukannya, di mana dikeluarkan hanya oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa.

Kendati dibentuk dalam kondisi darurat, status Perpu sebagai formell gesetz tetap diawasi oleh asas checks and balances. Eksistensi Perpu tersebut mutlak harus diuji dan mendapat persetujuan DPR pada masa persidangan berikutnya. Jika disetujui, Perpu akan ditetapkan menjadi undang-undang, dan jika tidak mendapat persetujuan, maka Perpu tersebut harus dicabut. Sebagai implementasi dari teori Stufenbau der Rechtsordnung, undang-undang “formal” ini mendapatkan keabsahan dan validitasnya dari norma yang berada di atasnya. Dengan sendirinya, tidak boleh ada satupun materi muatan di dalam undang-undang maupun Perpu yang bertentangan dengan staatsgrundgesetz, dalam hal ini UUD 1945.

Terkait dengan prinsip hierarkis ini, terdapat dinamika ketatanegaraan yang sangat menarik untuk dicatat, khususnya mengenai kedudukan Perpu. Secara tekstual, kewenangan Mahkamah Konstitusi (MK) dalam Pasal 24C UUD 1945 adalah menguji UU terhadap UUD. Namun, melalui Putusan MK Nomor 138/PUU-VII/2009, MK menegaskan perluasan kewenangannya dengan menetapkan bahwa Perpu juga merupakan objek pengujian konstitusionalitas (judicial review). Rasionalitas hukum dari putusan ini sangat sejalan dengan konsep hierarki norma Nawiasky. Mengingat Perpu melahirkan norma hukum baru yang setingkat dengan undang-undang dan sifatnya dapat langsung mengikat masyarakat, maka ketiadaan ruang pengujian terhadap Perpu akan berpotensi melahirkan kesewenang-wenangan eksekutif. Oleh karenanya, materi muatannya dapat diuji oleh MK untuk menjamin agar formell gesetz tersebut tidak menyimpangi aturan dasar negara yaitu UUD 1945.

Verordnung & Autonome Satzung

Melanjutkan analogi arsitektur sebelumnya, jika staatsfundamentalnorm adalah denah konseptual, staatsgrundgesetz adalah pondasi dan struktur utama, serta formell gesetz adalah dinding dan sekat ruangan, maka verordnung & autonome satzung ini dapat diibaratkan sebagai instalasi kelistrikan, saluran air, dan perabotan detail yang mengisi ruang-ruang tersebut agar sebuah rumah benar-benar dapat dihuni, operasional, dan berfungsi sebagaimana mestinya. Dalam konstruksi teori Nawiasky, verordnung (peraturan pelaksana) dan autonome satzung (peraturan otonom) menempati hierarki norma dasar yang paling bawah. Kendati berada di posisi terbawah, jenjang norma inilah yang daya ikatnya paling konkret, teknis, dan bersentuhan langsung dengan dinamika kehidupan masyarakat sehari-hari.

Jika kita komparasikan dengan realita normatif hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia sebagaimana yang termaktub dalam Pasal 7 UU Nomor 12 Tahun 2011, jenjang norma ini diejawantahkan ke dalam beberapa instrumen regulasi di bawah Undang-Undang.

Pertama, verordnung atau peraturan pelaksana direpresentasikan oleh Peraturan Pemerintah (PP) dan Peraturan Presiden (Perpres). Secara doktrinal, peraturan pelaksana dibentuk oleh lembaga eksekutif (Presiden) dengan tujuan yang spesifik, yakni semata-mata untuk menjalankan perintah formell gesetz (Undang-Undang) sebagaimana mestinya, atau untuk menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan. Oleh karena sifatnya yang murni sebagai pelaksana, PP dan Perpres tidak diperkenankan menciptakan norma hukum baru yang membebani masyarakat di luar dari apa yang telah digariskan dan didelegasikan oleh undang-undang di atasnya.

Kedua, autonome satzung atau peraturan otonom direpresentasikan oleh Perda Provinsi dan Perda Kabupaten/Kota. Oleh karena sistem ketatanegaraan Indonesia menganut asas desentralisasi dan otonomi daerah, pemerintahan daerah diberikan ruang wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya sendiri sesuai dengan kekhususan dan kearifan lokal masing-masing. Sebagai manifestasi dari Stufenbau der Rechtsordnung, seluruh instrumen peraturan pelaksana dan peraturan otonom ini mendapatkan validitasnya dari norma yang lebih tinggi. Konsekuensi logisnya, materi muatan PP, Perpres, maupun Perda tidak boleh bertentangan dengan Undang-Undang, UUD 1945, hingga Pancasila.

Untuk menjaga koherensi sistem normatif ini, sistem peradilan kita juga menyediakan mekanisme checks and balances. Apabila terdapat verordnung atau autonome satzung yang terindikasi menyimpangi formell gesetz di atasnya, maka mekanisme hak uji materiil (judicial review) terhadap peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang dapat diajukan. Berbeda dengan pengujian undang-undang yang menjadi yurisdiksi MK, kewenangan untuk menguji dan membatalkan peraturan teknis dan otonom ini berada di bawah yurisdiksi Mahkamah Agung (MA). Hal ini memastikan bahwa dari denah konseptual negara hingga instrumen regulasi yang paling teknis di tingkat daerah, seluruh bangunan hukum Indonesia tetap berdiri tegak dalam satu kesatuan sistem hierarki yang harmonis dan konstitusional.