Hubungan Hak Prerogatif dan Kemampuan Fiskal
Ketatanegaraan Indonesia menganut penyatuan fungsi kepala negara dan kepala pemerintahan dalam satu Lembaga Negara yaitu Presiden sebagai fungsi eksekutif. Fungsi eksekutif yang diemban oleh Presiden dilengkapi dengan beberapa atribut konstitusional, di antaranya hak prerogratif. Mahfud MD – sebagaimana dikutip dalam penelitian berjudul “Politik Hukum Pembataan Hak Prerogatif Presiden Dalam Pembentukan Kementerian Berdasarkan Undang-Undang Kementerian Negara” – mengklasifikasikan hak prerogatif ini menjadi tiga: ranah pemerintahan seperti mengangkat dan memberhentikan Menteri, ranah leglisasi seperti menetapkan Peraturan Pemerintah, dan ranah peradilan seperti pemberian amnesti dan abolisi.
Tulisan ini hanya akan mengulas hak prerogatif Presiden dalam ranah pemerintahan. Tujuannya agar masalah yang diulas dapat lebih terarah dan mudah bertemu titik terangnya.
Terkait ranah pemerintahan, dalam konteks ketatanegaraan Indonesia, Presiden membawahi Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non Kementerian (LPNK). Bukan sekadar mengangkat dan memberhentikan, Presiden dengan hak prerogatifnya berhak membentuk dan membubarkan Kementerian dan LPNK. Preferensi politik mengambil peran yang sangat signifikan karena – dalam konteks ini – tidak lagi soal benar-salah karena memang begitulah hukum mengaturnya.
Mengingat bahwa preferensi politik atau politik hukum yang akan lebih dominan, perlu dilihat juga bagaimana konsekuensi dari kebijakan yang dipilih oleh Presiden. Pembentukan, pengubahan (akibat penggabungan atau pemisahan), atau pembubaran Kementerian dan LPNK yang bertujuan membantu tugas pemerintahan Presiden tidak akan mungkin tidak berdampak pada kapasitas fiskal atau keuangan negara. Postur keuangan negara yang diwujudkan dalam bentuk Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) akan berubah sedemikian rupa tiap kali pembentukan, pengubahan, dan pembubaran Kementerian dan LPNK.
Pengaruh terhadap postur keuangan negara ini perlu dikonsepkan dalam tataran yang proporsional dengan dibatasinya hak prerogatif Presiden. Dalam rangka menjalankan roda pemerintahan yang tidak dibatasi – walaupun dengan “niat baik” – hanya akan berujung pada pembengkakan kemampuan keuangan negara atau bahkan melumpuhkannya secara total. Pembatasan yang demikian itu telah dilakukan dengan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara.
Obesitas Kelembagaan Akibat Kehilangan “Rem”
UU tersebut membatasi hak prerogatif Presiden dalam membentuk Kementerian berdasarkan fungsinya: Kementerian yang disebutkan dalam Konstitusi, Kementerian yang menjalankan fungsi pemerintahan yang disebutkan dalam Konstitusi, dan Kementerian Programatis. Kategori I adalah Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Luar Negeri, dan Kementerian Pertahanan yang secara eksplisit dilarang dalam UU 39/2008 untuk dibubarkan oleh Presiden. Adapun Kategori II dan III sebenarnya memiliki perbedaan. Kementerian kategori II dapat dikatakan sebagai constitutional importance yang menjalankan “keingingan” atau “kepentingan” Konstitusi. Di antaranya yaitu Kementerian di bidang Pendidikan dan bidang Agama – tanpa ada keharusan dibidangi Kementerian tersendiri – yang berbeda dengan Kementerian kategori III yang menjalankan program Pemerintah atau dapat dikatakan Programatif seperti Kementerian yang membidangi Koperasi dan Investasi. Walaupun berbeda, Kementerian kategori II dan III diperlakukan “sama” menurut UU 39/2008 dengan diberikan hak bagi Presiden untuk membentuk, mengubah, atau membubarkan.
Hak prerogatif Presiden dalam membentuk, mengubah, atau membubarkan Kementerian ini jika diperhatikan secara saksama dari seluruh materi UU 39/2008, kemampuan keuangan negara tidak mendapat porsi untuk menjadi pertimbangan. Pasal 13 ayat (2) mengatur pertimbangan pembentukan, Pasal 18 ayat (2) juncto Pasal 19 mengatur pertimbangan pengubahan, dan Pasal 21 yang menegaskan perlunya pertimbangan atau persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam hal pembubaran. Selain pertimbangan dalam hal pembentukan, pengubahan, dan pembubaran, pembatasan yang diatur dalam UU 39/2008 dikunci dengan angka 34 (tiga puluh empat) yang merupakan jumlah maksimal Kementerian yang dapat dibentuk.
Angka 34 ini secara yuridis sudah tidak ada lagi pada saat UU 39/2008 direvisi dengan UU Nomor 61 Tahun 2024 yang dibentuk di ujung era pemerintahan Presiden Joko Widodo. Dihapuskannya batasan maksimal ini berimplikasi pada makin meluasnya hak prerogatif Presiden – in case Presiden Prabowo Subianto – dalam membentuk, mengubah, atau membubarkan Kementerian. Rem yang tersedia tidak lagi berupa angka maksimal atau ambang batas atas, melainkan berupa “pertimbangan” yang memiliki kekuatan hukum mengikat berbeda dengan yang sebelumnya.
Beberapa hal yang dapat diamati terkait konsekuensi pasca berlakunya UU 61/2024 ini yaitu masifnya Kementerian yang dibentuk, termasuk juga LPNK. Melansir dari situs resmi Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, jumlah Kementerian di Kabinet Presiden Prabowo Subianto adalah 49 (empat puluh Sembilan). Jumlah yang bertambah dari batasan angka 34 ini disebabkan adanya pembentukan Kementerian baru seperti Kementerian Koordinator Bidang Pangan dan pengubahan berupa pemisahan seperti Kementerian Hukum dan Kementerian Hak Asasi Manusia.
Bukan hanya Kementerian yang bertambah jumlahnya, melainkan juga LPNK seperti Badan Gizi Nasional (BGN) yang dibentuk dengan Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 83 Tahun 2024 dan Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (BPI Danantara) dengan Pasal 3E Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025. Dibandingkan dengan era pemerintahan Presiden Joko Widodo, selain terjadi lonjakan pembentukan LPNK – menurut penelitian berjudul “Ambiguitas Kelembagaan Kementerian Dan Lembaga Pemerintah Non Kementerian Yang Digabungkan” – juga terjadi kekaburan nomenklatur secara kelembagaan.
Usulan Solusi: Batasi Kementerian dan LPNK dengan Persentase APBN
Kembali kepada fokus pembahasan, lonjakan pembentukan Kementerian dan LPNK perlu diimbangi dengan pengaturan dalam rangka mencegah bengkaknya atau bahkan lumpuhnya kemampuan keuangan negara. Pembatasan tersebut tetap tidak boleh menjadikan Presiden terbatas ruang geraknya dalam hal menjalankan fungsi pemerintahan karena memang hal yang demikian merupakan hak prerogatifnya. Demi mencari titik tengah yang menurut hemat penulis dapat menjadi alternatif solusi, perlu dirumuskan pembatasan hak prerogatif Presiden dengan porsi APBN. Pembatasan tersebut berupa ditetapkannya persentase dari total APBN yang secara sah dapat dialokasikan dalam membentuk serta menjalankan Kementerian dan LPNK.
Kementerian II dan III yang pembentukan, pengubahan, dan pembubarannya merupakan hak prerogatif Presiden, dibatasi bukan lagi pada ambang batas jumlah Kementerian yang dibentuk. Dalam pembentukan, pengubahan, dan pembubaran Kementerian kategori II – karena menyangkut constitutional importance – yang terpenting adalah terpenuhinya pembentukan Kementerian yang membidangi urusan agama, hukum, keuangan, dan keamanan. Kementerian yang dibentuk untuk membidangi empat urusan ini diberikan persentase APBN yang cukup besar dibandingkan Kementerian lain yang sama-sama kategori II. Ketika persentase APBN telah ditetapkan – katakanlah 40% (empat puluh persen) dari total APBN – maka Presiden hanya tinggal menyesuaikan pembentukan, pengubahan, atau pembubaran Kementerian kategori II ini.
Penulis berpandangan tidak terlalu menjadi masalah dibentuk dalam jumlah berapa dan dengan nomenklatur serta fungsinya apa selama terpenuhi constitutional importance dan dalam koridor persentase APBN yang ditetapkan. Jika seandainya Presiden mengubah Kementerian dengan memecahnya menjadi beberapa Kementerian dan membentuk Kementerian baru, maka konsekuensinya jatah alokasi APBN yang boleh dikelola tiap Kementerian kategori II akan berkurang. Sebaliknya, jika makin sedikit Kementerian yang dibentuk, maka tentu jatah alokasi APBN yang boleh dikelola akan makin banyak. Adanya pembatasan ini justru akan menjadi pertimbangan krusial bagi Presiden dalam membentuk dan mengubah Kementerian karena tentu akan berpengaruh juga pada penjalanan roda Kementerian jika jatahnya makin sedikit. Preferensi politik Presiden dalam melakukan “bagi-bagi kue” sekiranya dapat ditekan dengan usulan seperti ini.
Adapun Kementerian kategori III dan termasuk juga LPNK, diperlakukan hal yang sama. Mengingat tingkat urgensinya berbeda berdasarkan bidang urusannya, maka tentu persentase APBN yang ditetapkan tentu lebih kecil – katakankah 30% (tiga puluh persen). Penetapan persentase angka yang lebih kecil dalam hal pembentukan Kementerian kategori III dan LPNK adalah karena keduanya merupakan ranah programatis. Kebijakan Presiden bergerak bebas dalam ranah ini yang tentu berbeda dengan Kementerian kategori II yang fungsinya menjalankan constitutional importance.
Dalam pembentukan Kementerian kategori III dan LPNK, Presiden seharusnya tetap tunduk pada pembatasan hak prerogatifnya dengan melihat kemampuan keuangan negara. Ambil saja contoh LPNK yang fungsinya menjalankan program Presiden yaitu BGN. Nyatanya, di antara Kementerian kategori III dan LPNK, BGN mengambil porsi yang tidak sedikit. Dalam Lampiran UU Nomor 17 Tahun 2025 tentang APBN 2026, BGN mengambil alokasi APBN sebesar Rp268 triliun dari total belanja APBN sebesar Rp3.842 triliun dengan persentase sekitar 7% (tujuh persen). Jika satu LPNK saja sudah mengambil tujuh persen, maka perlu ditetapkan persentase APBN yang sah untuk dikelola.
Baca Juga: Pemakzulan Presiden dalam Perspektif Konstitusi Sebagai Negara Hukum
Landasan Argumentatif Mengapa Perlu Dibatasi
Menarik untuk disimak, penelitian berjudul “Penambahan Jumlah Kementerian Negara: Analisis terhadapEfektivitas dan Efisiensi PemerintahanEfektivitas dan Efisiensi Pemerintahan” menyebutkan bahwa tidak ada aturan spesifik yang mengatur pengalokasian anggaran kepada suatu Kementerian yang baru dibentuk. UU APBN hanya berlaku untuk tahun anggaran mendatang, sehingga karenanya digunakanlah dana cadangan dari Saldo Anggaran Lebih (SAL). Penulis setuju dengan pandangan tersebut dan karenanya berpendapat dalam tulisan ini bahwa penetapan persentase alokasi APBN untuk dialokasikan dalam pembentukan Kementerian dan LPNK justru dapat meminimalisasi penggunaan dana cadangan. Prospeknya tidak lain yaitu APBN akan diselamatkan dari pembengkakan atau bahkan sampai pelumpuhan yang didasari pada preferensi politik belaka.
Jika melihat bagaimana perlakuan Kementerian kategori II yang berbeda dengan Kementerian kategori III dan LPNK, maka sebenarnya tujuannya yaitu agar Presiden fokus dalam menjalankan pemerintahannya bukan pada pelaksanaan program kampanye. Jika persentase alokasi APBN yang boleh dikelola dalam membentuk Kementerian kategori III dan LPNK ditekan lebih rendah daripada Kementerian kategori II, maka Presiden akan lebih fokus pada bagaimana melaksanakan constitutional importance bukan campaign importance (kepentingan kampanye).
Pembatasan yang diusulkan dalam tulisan ini, memiliki landasan normatif-konstitusional yaitu fungsi anggaran DPR yang diatur dalam Konstitusi. DPR dalam hal ini berada di tahap “penjaga gerbang” karena akan menguji postur APBN yang dirancang dan diusulkan oleh Presiden. Sebagaimana yang dibahas dalam penelitian berjudul “Reduksi Fungsi Anggaran DPR Dalam Kerangka Checks and Balances: Kajian Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-XI/2013” bahwa walaupun Presiden berwenang mengusulkan Rancangan APBN, kewenangan tersebut tidaklah absolut karena dibutuhkan fungsi DPR untuk memastikan akuntabilitas keuangan.
Melihat bahwa pembatasan yang diusulkan dalam tulisan ini memiliki landasan normatif-konstitusional, maka tahapan berikutnya yaitu bagaimana memformulasikannya dalam peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini, UU 61/2024 tentang Kementerian Negara perlu direvisi kembali dengan menambahkan batas persentase alokasi APBN. Dengan diaturnya dalam undang-undang tersendiri yang memang sudah ada, maka kekuatan hukumnya lebih mengikat dari sekadar pertimbangan DPR dalam hal Presiden memutuskan membentuk suatu Kementerian atau LPNK. DPR harus mengawasi sebagaimana fungsinya ke mana larinya uang rakyat agar tidak lari ke kantong orang-orang yang disiapkan kursi jabatan atas dasar “bagi-bagi kue” belaka.
Konklusi
Presiden pada dasarnya diberikan hak prerogatif oleh Konstitusi dalam menjalankan fungsinya sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, in case membentuk Kementerian dan LPNK. Namun, hak yang begitu luasnya tersebut berpotensi dirasuki preferensi politik belaka alih-alih menjalankan amanat konstitusi sehingga terbentuklah Kementerian dan LPNK yang dapat dikatakan “gemuk” jika dibandingkan dengan pemerintahan-pemerintahan sebelumnya. Yang menanggung pembengkakan tersebut adalah rakyat karena APBN yang menjadi sumber pendanaan terkuras ditambah lagi tidak ada rem yang membatasi jumlah yang dapat dibentuk.
Penulis setuju bahwa Presiden berhak untuk leluasa menjalankan program yang menggunakan APBN, namun haram hukumnya jika hal itu dilakukan tanpa batasan dan malah menjadi ajang “bagi-bagi kue” yang memeras uang rakyat. DPR dalam hal ini sebagai pelaksana fungsi anggaran, wajib memformulasikan pembatasan hak prerogatif Presiden ini mengingat ambang batas pembentukan Kementerian telah dihapus. Demi menyeimbangkan antara keleluasaan Presiden dan kapasitas keuangan negara, maka Penulis mengusulkan agar pembatasan pembentukan Kementerian dan LPNK dilakukan dengan menggunakan persentase porsi APBN.
Baca Juga: KETIKA PROGRAM MAGANG BERALIH FUNGSI MENJADI TENAGA KERJA MURAH: LANTAS DI MANA BATAS LEGALITASNYA?
Daftar Pustaka
Buku, Jurnal, dan Prosiding
Madjid, Mario Agritama S. W. 2022. “Politik Hukum Pembatasan Hak Prerogatif Presiden dalam Pembentukan Kementerian Berdasarkan Undang-Undang Kementerian Negara.” Constitution Journal 1, no. 2: 169–188. https://constitution.uinkhas.ac.id/index.php/cj/article/view/31.
Saputro, Bayu, Alfi Syahri Lubis, Renaldy Wijaksana Wibowo, dan M. Fariz Al-Qindi. 2025. “Penambahan Jumlah Kementerian Negara: Analisis terhadap Efektivitas dan Efisiensi Pemerintahan.” Jurnal Hukum & Pembangunan 55, no. 4, Article 2. https://doi.org/10.21143/jhp.vol55.no.4.1680.
Wicaksono, Dian Agung, dan Bimo Fajar Hantoro. 2024. “Ambiguitas Kelembagaan Kementerian dan Lembaga Pemerintah Non Kementerian yang Digabungkan.” Konferensi Nasional Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara 2, no. 1: 51–96. https://doi.org/10.55292/fgwg8n26.
Yunus, Yutirsa, dan Reza Faraby. 2014. “Reduksi Fungsi Anggaran DPR dalam Kerangka Checks and Balances: Kajian Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-XI/2013.” Jurnal Yudisial 7, no. 2: 197–212.
Peraturan Perundang-Undangan
Republik Indonesia. 1945. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Republik Indonesia. 2003. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286.
Republik Indonesia. 2008. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 166, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4916.
Republik Indonesia. 2024. Undang-Undang Nomor 61 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2024 Nomor 225, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 6994.
Republik Indonesia. 2024. Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2024 tentang Badan Gizi Nasional.
Republik Indonesia. 2024. Peraturan Presiden Nomor 139 Tahun 2024 tentang Penataan Tugas dan Fungsi Kementerian Negara Kabinet Merah Putih Periode Tahun 2024–2029.
Republik Indonesia. 2024. Peraturan Presiden Nomor 140 Tahun 2024 tentang Organisasi Kementerian Negara.
Republik Indonesia. 2025. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.
Republik Indonesia. 2025. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2025 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2026.
Sumber Internet
Sekretariat Kabinet Republik Indonesia. 2024. “Inilah Kementerian Negara Kabinet Merah Putih.” 22 Oktober 2024. https://setkab.go.id/inilah-kementerian-negara-kabinet-merah-putih/.
Sekretariat Kabinet Republik Indonesia. 2024. “Presiden Prabowo Subianto Lantik Menteri Kabinet Merah Putih Periode Tahun 2024–2029.” 21 Oktober 2024. https://setkab.go.id/presiden-prabowo-subianto-lantik-menteri-kabinet-merah-putih/.
